加强和改进对市、县领导干部监督管理的思考
朱雄文
加强党内监督的制度建设，是有效实现党员干部监督的一个重要环节，也是规范监督行为，健全约束机制，实现党内监督制度化、法制化的基础性工作。市、县领导干部是地方政权的主要行驶者，在工作决策中处于主导地位，在实施决策中处于指挥地位，在领导活动中处于督导地位，对于一个地方的全局工作起着重要作用，加强对他们的监督管理，促使其正确行使权力，显得十分重要而紧迫。如何切实有效地加强对市、县领导干部的监督与管理，防止偏离党纪国法和社会规范的行为发生，特别是防止权力的滥用和各种腐败现象的发生，已经愈益引起各级党委政府和社会各界的广泛关注。完善和落实党内监督制度，是搞好市、县领导干部监督工作的重要保障。胡锦涛总书记在十七大报告中指出：要完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益；要用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。因此，必须构建一个互相配套、互相制约、互相联系、比较完备的党内监督制度体系，做到从制度预防上加强和改进对市、县领导干部的监督管理，从源头上有效预防不廉洁行为的发生。
一、加强对市、县领导干部监督管理的主要成效
近年来，我们党在加强对市、县领导干部的监督管理方面，坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，坚持以建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系为主线，采取了一系列具体措施，充分发挥市、县领导干部的模范带头作用，以好的党风、好的作风促发展、促和谐，在实践中获得了新的认知，建立了一套管用的干部监督管理体系。
（一）健全了监督制约的机制
建立健全完善的监督制度，是适应新时期强化对市、县领导干部监督的当务之急，也是对领导干部进行有效监督的前提。
一是以思想教育为前提，着力解决少数市、县领导干部不愿意接受监督和监督者不敢监督、不善监督的问题。目前，市、县领导干部出问题，大多是在政治纪律、经济领域、生活作风、选人用人等方面。我们党在实践中积极探索有效的教育形式，把革命传统教育、警示教育、典型教育等形式运用好，使广大领导干部认识到，开展党内监督是由党的性质和地位所决定的，监督是对领导干部的爱护和保护，领导干部应学会在被监督的环境中开展工作，增强自觉接受监督的意识。
二是强化领导班子成员的“一岗双责”意识，积极主动地开展监督。在实践中，明确作为监督主体的市、县级党组织监督职责，明确领导干部对分管条线内的党风廉政、监督管理工作负责的要求，并重点加强对制度执行情况的监督检查，严格实行责任追究制，使党风廉政建设责任制各项目标任务得到有效落实。
三是充分发挥党内监督的整体合力，提高监督管理水平。在实践中，市、县级党组织采取多种形式，通过设立监督举报信箱、召开群众座谈会、开展民主测评、建立干部廉政档案、发挥党风监督网作用等形式，广泛了解市、县级领导干部的廉洁自律情况，有针对性地开展监督。
四是从机构设置上强化监督职能，构建“大监督”格局。市、县级纪检监察是党内监督的主要职能部门，十分重视纪检监察队伍建设，配强配齐纪检监察部门负责人，选送年纪轻、素质好、业务精的干部充实到纪检监察岗位，积极开展各类业务培训，注重发挥监督职能部门的整体作用，形成了党内、行政和群众监督互联、互动的监督机制。
五是认真抓好党风廉政建设责任制，努力做到“闭环管理”。市县以落实党风廉政建设责任制为抓手，建立了一套较为系统完整的工作机制并贯穿于责任签约、制度配套、目标分解、检查考核、总结讲评等五个环节，将督查、考核、奖惩三者紧密结合，推动了源头治腐工作。
（二）抓住了监督管理的关键
按照“四化标准”和组织程序选好用好领导干部，把德才兼备的同志选拔到领导岗位，这是对市、县领导干部监督的关键一环。在提拔党员干部过程中，全面推行公开、平等、公正的干部选拔任用制度，运用组织形式对拟提拔对象的考察、使用、管理等各个环节进行了全过程监督。
一是民主推荐环节。上级在一定范围内公布拟提拔的岗位和条件，由适合者自荐或让群众推荐，党组织在综合测评基础上提出意见集体讨论，上级组织部门进行考察，以保障党员和群众及党组织履行监督权利，真正把群众信任的人选拔到领导岗位上来。
二是组织考察环节。考察过程中，进行全方位考察，在考察内容上注重拟提拔对象的政治立场、勤政廉政、品行修养、业务素质、群众评价及业绩情况。在考察方法上，多角度、多方位运用多种形式综合考察。在个别座谈、民主推荐、满意度测评的基础上，进行必要的调查走访，访查工作圈、生活圈等情况。同时，纪检监察部门及时、全面地向组织部门通报和提供干部廉洁自律方面的情况，积极参与对领导班子和领导干部的考察考核。
三是任前公示环节。组织部门通过考察形成综合考察意见和拟任用条件，按规定进行一段时间的公示，最大限度提高群众的监督程度，增强干部选用的透明度。
四是任用决策环节。认真执行《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，做到坚持原则不动摇、严格标准不走样、严格程序不变通。
五是廉洁教育环节。通过落实谈话制度，加强党风党纪教育，提出廉洁自律的具体要求，对一些苗头性问题早做善意的提醒，对暴露出的问题坚决查究，敦促整改。
六是考核测评环节。通过一段时间的任用，对领导干部进行综合测评和考核，综合实际情况实行优胜劣汰。完善对领导干部上与下、进与出的配套措施，同时对领导干部进行任期监督和离任或任后审计监督，实行定期轮岗交流，实现干部人才资源的最佳配置。实践证明，加强对干部选拔任用工作的监督，完善各项制度和措施，把制度的执行情况纳入责任追究，对加强市、县领导干部的监督管理起到了决定性的作用。
（三）拓宽了监督管理的渠道
一是完善了组织监督。采取自上而下的组织监督方式，对下级领导班子及其成员执行党的方针政策、规章制度、廉洁自律情况进行深入了解，对发现的“苗头性”问题及时指出并予以纠正，把一些有损党的形象和利益的腐败问题解决在萌芽状态。同时，加强对制度执行力的监督，尤其是加大对市、县领导干部廉洁从业规定执行情况进行动态检查的力度，把对领导干部的年度开展廉政考核结果记入个人廉政档案，与领导干部的奖惩、选拔和任用结合起来；严格执行谈话制度，分层次、分条线开展廉政谈话；领导班子民主生活会坚持“以问题为导向”，广泛征求群众意见，在此基础上积极开展批评与自我批评，提出问题、落实整改、监督实施，保证了民主生活会的质量和实效。
二是完善了制度监督。重点是建立和健全刚性的监督约束机制，用强硬的制度、铁的纪律规范每个党员领导干部的言行，健全了民主评议党员领导干部制度、领导干部重大事项报告制度、领导班子议事规则等，加强了对制度执行情况的检查指导，把检查情况、接受监督情况纳入对领导干部考核的重要内容，形成良好的监督机制和监督网络。
三是完善了自我监督。首先是市、县领导班子自身的互相监督，以落实民主集中制为核心，建立健全制度化、规范化的民主议事规则和工作机制，发挥了党委、班子的集体决策作用。特别强调了“一把手”要充分发扬民主，鼓励副职行使应有的监督权。其次是强调了市、县领导干部要自觉接受各种监督，经常对照廉洁自律规定、履行党风廉政建设责任制职责情况以及上级党委、纪委提出的廉洁要求，对自身的行为进行自我检查和剖析，从而清楚地知道哪些事能做，哪些事不能做，收到了较好的效果。
四是完善了群众监督。群众的眼睛是雪亮的，也是最直接和客观的。积极拓宽群众监督的渠道，采取多种有效形式，方便群众参与监督。在实践中，认真畅通并规范群众来信来访工作渠道；组织职工对领导干部执行廉洁自律情况和履行党风廉政建设责任制的情况进行民主测评；深化政务、校务、厂务公开工作，逐步使职工群众自觉地、主动地承担起监督职责。
二、当前对市、县领导干部监督管理的存在问题
近几年来，在对市、县领导班子及领导干部，特别是在对“一把手”的监督管理方面，采取了积极的措施，做了大量工作，也取得了一定的成效，但领导干部违纪违法问题仍时有发生。如我市的杨光亮案、陈亚春案和“1·13”罗荫国案，这主要是源于对市、县领导干部，特别是市、县“一把手”的监督管理工作，存在四个方面的突出问题。
（一）上级监督是“鞭长莫及”难管到
由于市、县领导干部实行垂直管理，受体制、地域限制，上级机关往往宏观管理多、微观监控少，被动监督多、主动监督少，文件和口头要求多、实际检查督导少。加之实际工作中一些领导出于多种考虑和目的，对下级疏于监督，有的领导喜欢下级阿谀奉承，听“好话”，对下级工作评价凭主观意愿、个人喜好，有关部门不好监督；有的领导感情用事，借口“没有功劳有苦劳”，对部下迁就袒护，不愿监督；有的领导奉行“好人主义”，放弃原则，不想监督；有的领导与下级同属“一张网”，利益关系不清，怕“拔出萝卜带出泥”，不敢监督；一些领导忙于事务，且以“用人不疑”为由，不去监督；有一些领导由于职能和分工不同，对有关事宜不便监督，从而该提醒的不及时提醒，该批评的不予批评，该查处的不查处，即使查处也是失之于宽、失之于软，这些都影响了上级监督的实效，容易造成市、县领导特别是“一把手”成为上管不着、下管不了的监督“死角”。
（二）同级监督是“一团和气”难管好
目前，同级干部或同一个领导班子成员间的监督，由于缺乏必要有效的监督权力与手段，无法了解真情、实情，使监督虚化。有的虽然了解情况，但受庸俗关系的影响，顾忌重重，尤其是对“一把手”的监督，普遍认为是不识时务，会伤和气，更令监督弱化。纪检部门作为党内监督的专职机构，由于现实上附属性的隶属关系，使监督主体受制于监督的客体，主体的职能与权力不相适应，缺乏应有的独立性和权威性，监督必然受到限制，导致纪检部门往往查下不查上，查小不查大，查软不查硬，形成不履行监督职责是失职，真要实施监督又无能为力、欲罢不能、欲干不成的局面。如我市的无论是杨光亮、陈亚春还是罗荫国，都是在一个地方由副职干到“一把手”，又由县级干到市级的，由于同级班子成员或上下级领导碍于情面，怕得罪人，即使发现有问题也长期不管不问，致使他们在违法犯罪道路上越走越远，以致锒铛入狱。
（三）群众监督是“雾里看花”难管住
普通群众对本地所做的重大决策缺乏参与了解，对市、县领导干部的权力运用、业务活动、社会往来和家庭状况知之甚少，特别是有的领导干部故意将一些本应公开的公务活动和个人重大事项神秘化，隐蔽化，该报告的不报告，群众想监督却无从下手，只能人云亦云，捕风捉影。有的“怕穿小鞋”，心存畏惧心理，往往看领导脸色行事、表态，或明知不对少说为妙，或避而远之，洁身自好，不敢监督上级。还有一些领导干部认为，群众的监督是挑毛病、找茬子、捅娄子，对善意的意见充耳不闻，不以为然，群众对监督只能望洋兴叹。
（四）社会监督是“浅尝辄止”难管深
市、县领导干部是地方权力的主要行使者，在地方经济社会发展中起着举足轻重的作用，加之是垂直管理。因此，组织、纪检监察、检察院等地方职能监督部门，由于对他们的工作岗位、工作程序、工作步骤、工作环节等情况不熟悉，知之甚少，实施监督难以找准重点和关键，往往是“只办案，不监督”，就事论事，实际作用十分有限。同时，新闻舆论部门出于维护领导干部形象、弘扬社会主旋律的考虑，对他们工作的关注主要集中在工作成效上，敏感焦点内容涉及少，监督程度浅。至于特邀监察员、监督员等社会人士担心过问、介入太多，“吃不了兜着走”，履行职责时点到为止，不够大胆，监督力度小。
三、加强对市、县领导干部监督管理的主要对策
当前，在现实生活中暴露出来市、县领导干部监督管理方面的问题，虽然反映在个别地方和部分违纪违法的党员干部身上，但暴露出来的是我们干部管理制度本身执行的薄弱。之所以存在这些问题，原因当然是多方面的，但其主要原因有：监督意识不强，监督渠道不畅，监督依据不足，监督体制不顺。为解决这些问题，中央三令五申强调要从严管理监督干部，并于2010年制定出台了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》等“四项监督制度”，又专门召开会议作出安排部署。因此，加强干部监督管理，必须从改革体制、健全机制、完善法制入手，按照相对独立、赋有权威、注重防范、法制保障的基本要求，全面加大监督管理的力度，解决监督缺位、错位、越位和责任追究难等问题，不断拓展强化监督制约机制的新路子。着重抓好四个环节：
（一）健全制度，要让市、县领导干部有规可依
无规矩，不成方圆。要根据中央颁布的“党内监督条例”、“四项监督制度”和其它有关规定，完善落实市、县领导干部八大监督管理制度。
一是廉政承诺制度。全体市、县领导干部，特别是党政“一把手”都要结合自身实际，就廉洁从政和严格执行廉洁自律规定，通过会议、政务公开栏、媒体等不同形式、不同渠道进行公开承诺，在年终述职述廉时报告履行承诺的情况。由上级党组织和纪检监察部门负责，对领导干部的承诺事项在民主生活会、述职述廉和日常工作等进行跟踪监督。
二是个人重大事项报告制度。市、县领导干部要按照中央2010年印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》要求如实报告个人有关事项，自觉接受监督；市、县级党组织要依照《规定》认真做好组织实施工作，加强管理和监督；纪检监察机关和有关部门要协助党委抓好任务分解，保证《规定》得到贯彻落实。
三是述职述廉制度。每年进行一次，一般安排在年底或次年年初，与年度工作总结、党风廉政建设责任制考核、年度干部考核以及领导班子民主生活会结合进行。通过召开考核会议、述职述廉、民主评议、民主测评、征求省、市级分管领导以及有关单位意见，经市委常委会审定，评定等次，归入个人廉政档案，作为对干部考核、奖惩和选拔任用的重要依据。对述职述廉中隐瞒、回避重要情况，民主测评中群众意见较大，或者存在其他不正常情况的领导干部，组织人事、纪检监察要协助上级进行调查核实，并视情节轻重，对其实行谈话提醒，进行组织处理或在一定范围内通报批评；构成违纪的，按有关规定给予纪律处分。
四是民主生活会制度。民主生活会要以交流思想、总结经验教训、开展批评和自我批评为主要内容，做到有的放矢，中心问题明确。要遵循团结——批评——团结的方针，充分发扬民主，积极开展思想斗争，防止民主生活会开成工作汇报会。
五是谈话诫勉制度。任职谈话，由省、市委分管领导或组织部门负责人对提拔、交流、轮岗等职务发生变动的领导干部进行任职谈话；日常谈话，省、市委分管领导或组织部门负责人要结合日常工作，听取谈话对象的思想、工作汇报以及对加强领导班子建设的意见和建议；提醒谈话，发现需要提醒注意或纠正的问题时，省、市委组织部和纪检监察部门负责人要及时对市、县领导干部进行提醒谈话，督促整改；诫勉谈话，发现出现尚未构成纪律处分的问题，要及时对其进行诫勉谈话，诫勉对象在指定地点接受谈话，写出整改意见，当年不得评优表模、不得提拔重用；免职谈话，经组织考核认定为不称职，受到组织处理，因年龄和身体状况等免去现职的，市委或组织部门负责人同其谈话。
六是经济责任审计制度。市、县领导干部任期届满或任期内调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休的，必须按规定进行任期经济责任审计。对经济责任审计报告划分为主管责任，够不上法律、纪律处分的，予以通报批评。对在任职期间经济责任履行情况较差，不称职或问题较多但又够不上党纪政纪处分的，要实行诫勉谈话或作出免职、降职、责令辞职等处理。
七是信访举报说明制度。对市、县领导干部的信访举报，情节轻微、问题简单的，由市、县纪检组织发出信访通知书，要求领导干部就信访举报的问题做出信访说明；必要时，可责令被举报人在同级班子会或全委会上予以说明。信访问题说明应形成书面材料上报，市、县纪检组织将区别不同情况进行处理；凡被举报人确无错误的，可予以了结；有必要为其消除影响的，要在一定范围内予以澄清。而被举报人确有错误，但不需要追究党政纪责任的，要进行批评教育，责令其做出书面检查，限期整改，并在当年的民主生活会上进行批评与自我批评；问题明显且需要给予党纪政纪处分的，按照有关规定进行调查处理。
八是监督责任追究制度。党政主要领导对下一级领导的监督负直接领导责任，下一级领导受通报批评、引咎辞职、责令辞职、党纪政纪处分或法律追究，主要领导在当年不得评为各种优秀，并视情形采取告诫、通报批评、组织调整直至引咎辞职、责令辞职或党纪政纪处分。副职领导对党政主要领导的监督负连带责任，主要领导受通报批评、引咎辞职、责令辞职、党纪政纪处分或法律追究，副职领导在当年不得评为各种优秀，并视情形采取告诫、通报批评、组织调整或党纪政纪处分。副职领导对其所分管部门及下一级领导干部的监督负直接领导责任，下一级领导干部受通报批评、党纪政纪处分或法律追究，分管领导在当年不得评为各种优秀，并视情形采取告诫、通报批评、组织调整或党纪政纪处分。
（二）强化教育，要让市、县领导干部懂得制度
只有懂规矩，才能讲规矩、守规矩。
一是要健全学习教育制度。要改进市、县级党委中心组的学习，通过严格的经常性教育，督促党员干部学好党规国法，明明白白、清清楚楚地知道我们有哪些制度法规，知道哪是“健康线”，哪是“警戒线”，哪是“高压线”，自觉规范自己的言行举止。每年的纪律教育学习月活动，要集中市、县领导干部，有针对性地封闭学习党内监督制度法规，防止动员会的“走过场”。
二要加强“德”的教育。坚持把领导干部“德”的教育摆在思想教育的首要位置，引导领导干部自觉加强党性修养，增强自我约束能力，做到讲党性、重品行、作表率，“常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心”，管好个人兴趣爱好，规范一言一行，真正树立高尚的从政品格，铸就襟怀坦荡的政治品德。
三要加强先进典型的引导教育。古人云：“见贤思齐，见不贤内自省”。要通过挖掘、宣传、学习各领域、各行业的模范人物和身边先进典型，充分发挥典型的示范和引领作用，弘扬新风正气，引导党员领导干部向先进看齐，经常反省自己，自觉提高个人修养水平。
（三）严格监督，要让制度约束市、县领导干部
监督是对干部最大的爱护、最好的保护、最真诚的帮助。
一是要理顺监督体制。为了实行有效的监督，应当对现行的职能监督体系的相互关系进行改革调整，实行垂直领导体制，使监督机关的相对独立性和权威性得以充分发挥，不再因自身的人权、财权受制于监督客体，而出现“不敢监督、不能监督、监督不好、不监督好”的监督不到位的情况。作为过渡，当前可着重考虑解决两个问题：改革“条块结合，以块为主”的双重领导体制，实行“条块结合，以条为主”的双重领导体制；将监督同级党委、政府调整为由上级监督部门监督下级党委、政府，特别是要强化对下级党政“一把手”的监督，以权制权，防止专权，使“一把手”在权手运作中得到必要的制衡。
二是要明确监督事项。一方面明确市、县领导班子和领导干部的权利、义务等实体内容，解决领导班子和领导干部做什么、怎么做的问题；另一方面明确监督部门的工作程序、标准、职责，解决谁监督、怎么监督、通过何种程序、采用何种方式以及在监督过程中发现问题应采取何种方法、通过何种途径进行解决、监督结果如何运用的问题。
三是要突出监督重点。重点加强对市、县党政“一把手”的监督，加强对“三重一大”决策的监督，加强对关键环节、关键问题、关键时期的监督，加强对他们的动态监督，并通过他们抓好对其他班子成员的监督约束。
四是要扩大监督空间。把管理监督的时间、空间进一步扩展延伸，从“八小时以内”延伸到“八小时以外”，从思想政治延伸到生活情趣，从工作圈延伸到家庭圈、交际圈，多层次、多渠道、全方位地监督约束好干部的行为。
五是要完善监督方式。把组织监督与群众监督、社会监督、媒体监督有机结合，采取廉政谈话、质询函询、审计监督、民主测评、问卷调查、设立举报电话等多种方式，更全面、更深入、更准确地了解干部勤政廉政情况。
（四）从严管理，要让市、县领导干部惧怕制度
市县领导干部，既是一个地方的管理者，又是被上级管理的对象。
一是要早管。干部出问题多是由小到大，制度的执行、干部的管理，要坚持抓早、抓小、抓苗头，防患于未然。要在及时了解、全面掌握市、县领导干部真实情况上下功夫，对他们存在的苗头性问题早发现、早介入、早提醒、早纠正，不能到问题严重了再去解决。
二是要敢管。市、县领导干部在干部监督管理工作中，要敢于负责、敢于较真、敢于碰硬。对违反规定、有问题的干部要抛开情面，及时批评，督促纠正。
三是要真管。对市、县领导干部监督管理存在的问题，抓而不实等于没抓，查而不纠等于没查。市、县党政“一把手”要牢固树立“对干部严要求就是真关心”的观念，把对干部的严格要求与日常管理结合起来，勇于承担责任，把干部管理工作牢牢抓在手上。对违犯党纪党规的干部，要严格按规定处理，绝不能顾情爱面、搞下不为例。
总之，制度的效用取决于制度的执行。要想从制度预防上改进和加强对市、县领导干部的监督管理，就必须严格执行各项监督制度，尤其是领导干部要带头遵守；要加强对制度落实情况的督促检查，真正做到有章必依、执行必严、违规必究；要将有关执行情况在党内和向社会公开，让广大干部群众了解监督、参与监督、支持监督，从而变不愿监督为主动监督，变不敢监督为大胆监督，变不会监督为善于监督，形成全方位、全天侯、多渠道监督管理的格局。(作者是广播电视大学党组书记) (责任编辑：admin) |